Mirada política: Riesgos del proyecto de nueva constitución en materia internacional
Si bien es cierto que en la Constitución vigente chilena es bastante reducida en lo que respecta a la consideración constitucional de las materias internacionales (en lo que relativo al artículo 5 inciso 2 respecto al límite al ejercicio de la soberanía, las atribuciones del presidente del artículo 32 en esta materia, o el artículo 54 en base a las atribuciones del Congreso en materia de tratados por mencionar algunos ejemplos), y que la propuesta de nueva Constitución, votada el 04 de septiembre pasado venía a innovar en distintas áreas, que reflejan también la evolución y el desarrollo en el tema internacional, pero que como revisaremos a continuación en el proceso constituyente efectuado en nuestro país (y que se plasma en la propuesta constitucional), no se realizó un trabajo completo, y que lamentablemente presentó un conjunto de omisiones deliberadas, sin ningún respeto incluso al principio de proporcionalidad o con transgresiones a los tratados internacionales que se encuentran ratificados y vigente por nuestro país, resultando paradójico que incluso dentro del proceso mismo y en los inicios del camino constituyente trazado posterior al “Acuerdo por la paz y nueva constitución” firmado por la mayoría de partidos, se estableció en el artículo 135 inciso final que “El texto de Nueva Constitución que se someta a plebiscito deberá respetar (…) los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. En este sentido, en cuanto al contenido propio en materia internacional, el texto propuesto a la ciudadanía se basa en artículos relativos a una serie de principios que guían el actuar del Estado en la materia y el establecimiento de una zona prioritaria, como se indica en el artículo 14 del texto propuesto, los distintos órganos y competencias en dicha materia que se encuentran distintas partes del texto (de los artículos 126, 148, 219, 220, 287 letra a y d, 289 numero 13, 307, 309, 318 inciso 2 y 322) y finalmente la consideración de los derechos y obligaciones como límite a la soberanía contenidos en tratados internacionales, el derecho internacional y el derecho consuetudinario, señalado en el artículo 15 de la propuesta.
De esta forma, analizaremos algunos de los principales problemas y riesgos en la propuesta constitucional en material internacional, de política exterior y de relaciones internacionales, revisando así los artículos del proyecto de nueva constitución, junto con indicar algunas omisiones que presenta dicho texto en estas materias.
Principios en materia internacional
En materia constitucional y principalmente en lo que respecta a las constituciones contemporáneas, se establecen dentro de los primeros artículos, o incluso en el preámbulo, la consideración a ciertos principios que transcienden el contenido de los mismos, y en ese sentido este proyecto no es la excepción. Si bien es necesario mencionar que se tratan como temas abstractos, siendo conductas habituales en lo respecta a materia internacional, se tratan de materias relativas a la paz exterior, la seguridad internacional y, principalmente en américa latina, la integración del continente. Podemos encontrar esto, al igual que otras consideraciones del texto allí señalado en el artículo 14 numeral 2 del proyecto al señalar que:
“De igual forma, se compromete con la promoción y el respeto de la democracia, el reconocimiento y protección de los derechos humanos, la inclusión, la igualdad de género, la justicia social, el respeto a la naturaleza, la paz, la convivencia y la solución pacífica de los conflictos y con el reconocimiento, el respeto y la promoción de los derechos de los pueblos y naciones indígenas y tribales conforme al derecho internacional de los derechos humanos”.
Si bien es un texto que intenta enmarcarse y ser consistente en esta materia, reconociendo a la vez la existencia de la comunidad internacional, considerando y valorando ciertos elementos claves en materia internacional, no se realizó en forma suficiente contemplando distintas características del contexto internacional del cual nos enfrentamos, sino que solamente enmarcado en algunas materias, propias de ciertos sectores de la convención constitucional y de sus agendas, principalmente relativo al derecho internacional de los derechos humanos, siendo interesante su recepción e integración en el texto, pero que al mismo tiempo no tenemos claro su alcance. Esto no quiere decir que sea un problema en si mismo dicha situación, sino que lo que pretendemos señalar es que esto no justifica la omisión de otras materias, áreas o espacios relevantes que en el contexto de la discusión constitucional se dejaron fuera, siendo clave su consideración a nivel constitucional en materia internacional.
Zona prioritaria y cooperación transfronteriza entre pueblos indígenas:
El artículo 14 del borrador propuesto por la convención, en su numeral 3 señala que:
“Chile declara a América Latina y el caribe como zona prioritaria en sus relaciones internacionales. Se compromete con el mantenimiento de la región como una zona de paz y libre de violencia; impulsa la integración regional, política, social, cultural, económica y productiva entre los Estados, y facilita el contacto y la cooperación transfronteriza entre pueblos indígenas”.
Respecto a esto, es grave el énfasis que le da la propuesta la integración latinoamericana, porque una cosa es que se indique una legítima aspiración de integración en la región o que se propenda a aquello, que por cierto es clave al encontrarnos en América Latina, y que es evidente también las buenas relaciones que se deben mantener con los países vecinos y las relaciones, no solo comerciales, que existen con países del resto del continente, pero cuestión muy distinta es la forma en que quedó indicado en el artículo anteriormente descrito, ya que se establece como declaración de preferencia, y esto es complejo no solo en materia económica, respecto a la apertura comercial que nuestro país impulsa hacia el resto del mundo, principalmente hacia la zona de Asia pacífico desde la década de los 80’, sino que establece lo que se podría considerar un principio de política exterior bastante petrificado, y que no permite flexibilidad según las necesidades e intereses que pueda tener nuestro país, o que permita que se vaya definiendo en el transcurso del tiempo respecto a la forma de llevar las relaciones internaciones al establecer esta consideración como precepto constitucional en base a sus implicancias, quedando como mandato frente a los distintos gobiernos en esta materia.
Por cierto que mucho de la forma de llevar las relaciones exteriores del país ha estado marcada por nuestros países vecinos, sobre todo en base a las diferencias y controversias que se han presentado en la Corte Internacional de justicia, como también respecto de la cooperación internacional o incluso cuestiones de carácter migratorio, pero eso no dice relación con su establecimiento prioritario de carácter constitucional, sino también por los problemas que presentará dicha norma en su aplicación si el texto es aprobado. Por mencionar algunos problemas prácticos adicionales en dicho tema: los avances en distintas materias (desarrollo científico, comercial, industrial, tecnológico) no se están desarrollando principalmente en américa latina, ni tampoco se proyecta que sea así, por lo que estamos como región rezagados en estas áreas a diferencia de otros países que han tomado un protagonismo activo sobre otras, con un fuerte enfoque globalizado. Finalmente, mencionar que los principales socios comerciales del país son países distintos a los latinoamericanos, como China, Estados Unidos y parte de la Unión Europea, por lo que resulta paradójica la norma desde un punto de vista de estrategia comercial y política.
Por otro lado, bastante se ha mencionado sobre la importancia que le da esta propuesta de constitución a los pueblos originarios, y acá existe una manifestación también de aquello y que va asociado al tema que veremos a continuación. Al final del mismo artículo antes mencionado, se indica que se va a “facilitar el contacto y cooperación transfronteriza entre pueblos indígenas”, esto sumado a las consideraciones de los principios de plurinacionalidad, las autonomías territoriales (que revisaremos a continuación), y la autodeterminación, constituyen un peligro, no solo desde el punto de vista territorial o de acceso, sino que también es posible pensar y llegar a la conclusión que serán los pueblos originarios constituidos en territorios de carácter “autónomos” quienes podrán también efectuar acciones de política exterior, cuestión que además se agrava cuando consideramos los intentos de una integración que va mucho más allá de las relaciones entre los distintos grupos, gobiernos o países en la región, sobre todo de carácter político.
División territorial y relaciones exteriores
Respecto de la nuestra estructura territorial propuesta por la Convención se establecen las “regiones autónomas” en los artículos 219 y siguientes del texto. En ese sentido, se señala algo muy novedoso en comparación a otros textos constitucionales, la posibilidad que dichos territorios tengan competencia directa en materia de relaciones internacionales. Esto se señala en el artículo 220, letra t, indicando que pueden actuar y participar en acciones de cooperación internacional. Esto viene a hacer difícil el diseño de política exterior del Estado con respecto a las autonomías, ya que perfectamente una región autonómica podría determinar una medida que vaya en dirección totalmente contraria a la decisión adoptada por el Estado a nivel central, cuestión que no solo cambia drásticamente la forma en la política exterior que ha adoptado nuestro país en estas materias, siendo de apoyo transversal a nivel político, siendo afectada dicha instancia. Sin embargo, se mencionan también los límites respecto a la propia actuación en dicho artículo, pero que puede dar pie a transgresiones y problemas en materia de relaciones internacional.
Respecto a otro ámbito territorial, relativo a las comunas y sus atribuciones en materia internacional, no se hace mención directa a aquello, pero si con respecto a la situación de los pueblos indígenas, relativa al articulo 14 número 3, se podría dar el caso que si ejerzan atribuciones de este estilo, cuestión que analizamos anteriormente.
Finalmente, tanto en el ámbito comunal y de las regiones autónomas, se establece en el contexto de la organización territorial, en el artículo 199 que: “Las comunas y regiones autónomas ubicadas en zonas fronterizas podrán vincularse con las entidades territoriales limítrofes del país vecino, a través de sus respectivas autoridades, para establecer programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la conservación del medioambiente, según los términos que establezca esta Constitución y la ley”, cuestión que ha sido criticada por distintos abogados y diplomáticos, al indicar que esto puede generar obligaciones trasnacionales, provocando problemas entre los países vecinos, solo por mencionar ejemplos donde pueda existir altercados de este tipo: en el norte con respecto a la la inmigración, en el sur o macrozona sur con lo que se considera – erróneamente – como “Wallmapu”, con respecto a Argentina, o los proyectos de carácter político/territorial como lo son “Runasur” de Evo Morales y otros.
Atribuciones en materia internacional y Tratados internacionales
En relación al contenido del proyecto de nueva constitución y los tratados internacionales hay bastante que decir, pero comentaremos las principales diferentes entre la constitución actual y el texto propuesto por la convención, además de los problemas que significaría la aplicación de dichos preceptos. Primeramente se debe hacer mención que la constitución vigente, en el artículo 32 número 15, hace mención que son atribuciones del Presidente de la República “Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el artículo 54 Nº 1º. Las discusiones y deliberaciones sobre estos objetos serán secretos si el Presidente de República así lo exigiere”, cuestión que pese a que se mantiene de forma similar en el artículo 287 letra d) de la propuesta, presenta algunos cambios relevantes, no solo por las cuestiones de carácter territorial o límites que tendrá en lo anteriormente indicado, sino que también pierde la facultad de poder denunciar los tratados internacionales, además de la eliminación de la frase “aquellos tratados que estime conveniente para los intereses del país”.
En cuanto a la consideración de quienes intervienen en materia de tratados internacionales, se hace mención que deben ser aprobados, cuando se refieran a materias de ley, por el Poder Legislativo (en el artículo 289), y pese a la configuración de la misma, donde existe una clara desproporción y desbalance en el sistema político, también aquí se aprecia respecto a la propuesta y formulación de reservas, ya que lo lógico es que ambas cámaras pudieran sugerir reservas, pero la propuesta solo lo reduce a la Cámara de Diputados y Diputados, por lo que la Cámara de las regiones está menos valorada en la propuesta. Otro tema que consideró la Convención en la elaboración del texto es que se incorpora la figura de la “iniciativa popular de norma”, y que conforme al artículo 289 número 13 del texto se indica que: “Quienes habiten el territorio o las chilenas y los chilenos que se encuentren en el exterior y hayan cumplido los dieciséis años de edad tendrán iniciativa para solicitar a la Presidenta o al Presidente de la República la suscripción de tratados internacionales de derechos humanos de acuerdo con los requisitos que establezca la ley, la que definirá el plazo dentro del cual la o el Presidente deberá dar respuesta a la referida solicitud”, resultando curioso no solo respecto de la edad de quienes pueden hacerlo, sino que de la reducción a tratados solo en dicha materia, sin posibilidad de que se puedan solicitar la suscripción de otro tipo de tratados. Incluso ya se podría generar discusión en base a que consideración tendremos de las materias que consideran los tratados de derechos humanos, por ejemplo ¿se consideran también aquellos que versan sobre temas de salud, medioambientales o incluso Escazú en la materia?.
Respecto de incorporación y jerarquía de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, la convención trató de solucionar este debate con lo señalado en el artículo 15, donde se incorporan con rango constitucional, pero que al mismo tiempo viene a generar un problema al perder la oportunidad de haber sido mas claros y específicos con respecto a la misma, ya que se establece no solo en un mismo rango a los principios generales del derecho internacional de los derechos humanos, y al derecho internacional consuetudinario de la misma materia, cuestiones que consideran elementos y visiones políticas en muchos casos, siendo complejas e inconsistentes con el contenido mismo del texto al existir otras normas que según el mismo texto, no son vinculantes.
En cuanto a la Corte Constitucional, también se perdió la oportunidad de contemplar un control preventivo obligatorio de los Tratados Internacionales por este órgano, ya que de esa forma se podría evitar que una vez que sean incorporados al derecho interno, puedan aparecer problemas en cuanto al incumplimiento por parte del Estado en forma posterior, pese a que actualmente dicha consideración si se encuentra establecida en el artículo 93 número 1 de la Constitución vigente.
Conclusión:
Estas son solo algunas materias que presentan riesgos y problemas en el contenido de la nueva constitución, siendo las mas relevantes en el área, ya que el proyecto, más allá y como mencionamos al inicio, de incorporar distintos elementos que reflejan la evolución de estas materias, con un mundo cada vez más conectado y que es necesario establecer elementos de materia internacional a nivel constitucional, efectuó la elaboración de normas en aquellas áreas que solo importaban a determinados grupos, sin importar que el proyecto no solo ayude a la incertidumbre y que afecta la seguridad jurídica del país, con omisiones, redacciones abiertas o simplemente vulneraciones, sino que también se realizó sin la debida consideración de las características propias del país, de la correcta acción de los órganos que intervienen y las consecuencias de las normas.
La convención no solo perdió una oportunidad histórica de poder incorporar distintas materias relativas al derecho internacional en el proyecto de nueva constitución, sino que además efectuó su trabajo de forma antojadiza y sin la posibilidad incluso de respetar las normas que se establecieron para el camino constituyente. De aprobarse el texto constitucional el 4 de septiembre, y una vez entradas en vigencias las normas allí presentes distintos serán los debates que se efectuarán, sobre todo en materia política y académica, y cuya aplicación generará nuevos problemas en cuanto a sus alcances e implicancias para nuestro país y sobre todo con nuestros vecinos. Debe ser prioridad por tanto, luego de efectuado el plebiscito, revisar dichos elementos y tantos otros que generan problemas en el texto propuesto, para así efectuar las mejoras que permitan establecer elementos en materias internacional faltante al día de hoy, pero que a la vez cuenten con el debido realismo, las materias necesarias y con los órganos correctos, junto con los procesos y elementos indicados, para que no ocurran las consecuencias negativas que este texto nos puede otorgar.
Por Felipe Crespo Avendaño.
Abogado de la Universidad Católica de Temuco, estudiante del Magister en Estudios Políticos, además es coordinador nacional de la red Movamos y pasante de la Red Latinoamericana de Jóvenes por la Democracia.
